发挥民间组织在社会治理中的作用

    改革开放以来，中国民间组织以其创造性的行动和对社会卓有成效的贡献，受到国内外普遍关注。民间组织越来越多地与政府、企业建立起新的联系。一个以政府为主导、市场作调节、民间主动参与的社会治理模式开始呈现在人们面前。

 

     一、 民间组织的基本情况

 

    关于民间结社及其活动在中国历史文献上多有记载，但是当代民间组织的发展在中国还只有20多年的短暂时间。1978年改革开放以前，在“全能型”政府管理下，国家在资源配置上高度垄断，个人通过“城市单位”和“农村人民公社”的组织形式依附于国家，一切社会管理和服务都由政府统包，不需要民间参与。1978年以后，随着经济体制改革的实施和不断深化，国家逐渐退出了“市场”，个人开始有了自主发展的空间，资源在一定程度上可以自由流动，政府职能也在发生转变。在此背景下，无论是经济领域还是社会领域都出现了服务和管理的空间，也为民间组织发育提供了必要条件。

    目前，中国的民间组织大致分为以下几类情况：

    第一类是依照法律在民政部门登记注册的社会团体⁽¹⁾、基金会⁽²⁾、民办非企业单位⁽³⁾。截止2005年底，登记注册的民间组织共有32万个⁽⁴⁾，其中社会团体17.1万个，基金会975个，民办非企业单位14.8万个。这些组织的从业人数有300万人⁽⁵⁾。

    第二类是民间自发组建的未在民政部门登记注册的非营利组织。他们中间有的因为缺少现行法律规定的“民间组织”登记条件，不得已只能在工商部门注册获得企业法人资格，有的至今没有法人地位。还有一些组织，因为仅在有限的地域范围开展活动，所以不需要注册登记，如学校的学生组织和单位内部的组织等⁽⁶⁾。上述这些组织一般被称为“草根组织”，其数量巨大，从业人数和参与人数难以估计。

    第三类是建立在城市社区中的居民委员会和农村的村民委员会，这是基层群众性自治组织。截至2005年底，全国设立居委会（社区居委会）79,947个，居委会成员45.4万人；村委会62.9万个，村委会成员265.7万人⁽⁷⁾。

    第四类是部分学者将事业单位也列入民间组织范畴。事业单位是计划经济的产物，几乎涉及社会的所有领域，有的甚至还行使着国家“公权”。随着市场经济的发展，社会转型必将推动政府职能的进一步转变，事业单位将面临“国退”后的选择，其中大部分可能成为自治的民间组织，为社会提供服务。据统计，目前事业单位有100多万个，职工总数接近3,000万人⁽⁸⁾。

    除上述情况外，还有政治性组织和宗教组织。

    本文关于民间组织的研讨，将根据民间组织登记范围，以第一类和第二类民间组织为主要对象。

    关于民间组织的称呼无外乎有以下几种：非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、第三部门、独立部门、公民社会、志愿者组织等。1995年第四次世界妇女大会在中国召开，历届大会延续下来的“非政府论坛”，使得中国第一次正式面对非政府组织。但时至今日，无论官方还是民间，在名称上基本回避非政府组织，而称之为非营利组织或民间组织。作为政府管理部门的民政部，也在1998年，将负有管理职能的部门定名为“民间组织管理局”。

    关于民间组织（NGO、NPO）的特性，美国约翰-霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）教授提出了所谓五特征法，即将具有以下5个特征的组织界定为非营利组织：（1）组织性；（2）非政府性；（3）非营利性；（4）自治性；（5）志愿性。如果严格按照这个标准界定，中国绝大部分组织不完全具备这些特征，这是中国历史造成的。因此有学者认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非政府组织”。

 

    二、民间组织发育的主要成因

 

    一是随着市场经济体制改革，生产力获得解放，经济快速发展，社会经济结构由原来的国家和集体所有制变化为国有、集体和私人多种所有制形式，利益格局发生了重大变化，利益主体也呈现出多元化状态。特别是一些具有自主经营权的企业，为了维护自身利益，促进市场运行规则的建立，促进同业之间的交流，积极推动成立了行业协会和互助性组织。所以说市场经济体制改革催生了民间组织发育。

    二是改革开放以后，在建立“小政府、大社会”的目标下，政府逐渐放权，“政企分开”标志着政府在经济领域成功地退出“市场”。随之而来的“政事分开”、“政社分开”，也将要求政府进一步放权于民。政府职能在不断转变，原来由政府包办的社会服务，需要有新的更为有效率的组织来承担。这种社会服务的巨大空间，促进了民间组织发育和发展。

    三是中国在从农业社会向工业社会转化的过程中，不可避免会感染工业化道路引发的种种“通病”，如失业率增高，贫富差距拉大，环境污染严重，失地农民的社会保障，等等。解决这些社会问题，不仅需要政府通过公共政策进行调控，而且在资源配置上，需要建立新的社会协调机制，使财富和资源向着有需要的地方和群体流动。由于民间组织紧密接触社会基层，发现问题最直接，反映诉求最迅速，动员社会最普遍，因此在社会问题突出的领域，都能见到民间组织活跃的身影，并能感受民间组织高效率的工作。在社会服务的实践中，民间组织也获得锻炼，自身能力不断提升。

    四是民间组织在国际事务中的作用越来越大，也有联盟和跨国界行动的趋势。联合国经社理事会专门为各国非政府组织提供了咨商地位⁽⁹⁾，听取民间对经济和社会事务的意见，从此民间组织在参与国际事务中有了话语权和合法渠道。在国内，近些年国外非政府组织以不同内容和不同形式开展活动，除用资金资助产生效益外，其专业理念和工作模式，对中国民间组织在规范项目运作，提升机构公信力，以及组织有效治理等方面都产生了重要影响。

 

    三、民间组织在社会治理中的作用

 

    随着社会变迁和中国民间组织的成长，学界和理论界在研究经济体制改革和政治体制改革中开始更多关注“社会治理”问题。

    关于治理，各国学者有不同的论述。联合国全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

    事实上，治理意味着建设一种新的社会秩序。以上表述说明，建设者中既包含有公共机构，也有私人机构。在中国社会转型时期，构建起一个不同以往的全新的公共管理平台，处理好国家与社会、政府与民间的关系，形成以政府为主导，市场作调节，民间广泛参与的社会治理结构，是政治领域也是社会领域改革的重要课题。

    20多年来，民间组织经历了从无到有、从盲目到自觉、从感性到理性的发展过程。民间组织的成长和对社会的贡献，已被政府和公众普遍接受。实践证明，民间组织在社会治理中具有不可替代的功能，在促进经济、社会和人的全面发展中发挥了积极作用。

    首先，民间组织负有关怀弱势群体，促进社会公平正义的使命。希望工程、春蕾计划、幸福工程、微笑列车、新长城计划等众多公益项目，通过积极反映民众诉求，动员社会资源向农村、偏远地区流动，向贫困群体流动，以帮助那些最困难的人获得生存和学习发展的机会。通过这些公益活动，数以千万计的贫困人口、妇女、儿童、残疾人接受了社会的关爱，解决了上学、看病等实际困难，在